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辉煌历程中国保护臭氧层十年行1编制

发布时间:2020-11-18 06:10:00

辉煌历程 中国保护臭氧层十年行(1)

1991年6月,我国正式加入《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(以下简称《蒙特利尔议定书》或《议定书》)(伦敦修正案),开始在多边基金赠款的援助下,进行消耗臭氧层物质的全面淘汰与替代改造工作。

这是一项造福世人,功及后代的环保事业,它涉及面广、参与人多、影响力大。十年来,从蹒跚起步,到卓有成效,中国保护臭氧层活动在中国环保史上铸造了一座永不磨灭的丰碑。

共同而有区别的和义务

签定《议定书》

《蒙特利尔议定书》是十几年来全球六大国际环境公约中执行得最好的一个,国家环保总局局长解振华在去年“全球部长级环境论坛”上发言中谈到。

1987年9月,联合国环境规划署在加拿大蒙特利尔召开了“保护臭氧层公约关于含氯氟烃议定书全权代表大会”,16日,24个国家签署了《蒙特利尔议定书》(因此9月16日被确定为“国际保护臭氧层日”)。国家环保总局国际司司长王之佳参加了此次盛会。

王司长说,《蒙特利尔议定书》规定对5种CFCs和Halons的生产和消费实行控制,然而由于其中某些条款对发展中国家提出了苛刻的要求,中国和其他发展中国家强烈要求对此进行修正与调整。

1989年5月,在赫尔辛基缔约国第1次会议上,中国代表团提出了第一次会议的第一号议案。时任国家环保局副局长的王扬祖对这段历史印象深刻。他说,中国当时提出的议案主要针对两个问题:一是发达国家和发展中国家在淘汰时间表上必须有所区别;二是发展中国家的淘汰工作必须得到发达国家的资金和技术支持。

以美国为首的发达国家对此态度强硬,他们认为,在建立基金问题上,根据“污染者付费”原则,发达国家和发展中国家都要拿出资金,统一按照每公斤1美元的治理费用建立基金。同时要求发展中国家的淘汰时间表要与发达国家同步,在1997年1月1日即停止ODS(消耗臭氧层物质)的生产和使用。

发达国家提出的貌似公允的议案遭到了中国和其他发展中国家的强烈反对。由于技术进步,发达国家在ODS的生产和使用中已经获利甚丰。而发展中国家则不同,生产和使用ODS的企业还刚刚起步。从当时ODS的消费量来看,1986年全世界总计ODS的消费量达120万吨,其中占世界人口23%的发达国家的消耗量竟占到了84%;而占人口77%的发展中国家的消耗量却只有16%(当时美国每年人均消耗ODS达1.2公斤,中国人均消耗量仅为0.03公斤)。要求同时淘汰,就意味着发展中国家的经济利益将遭受巨大的损失。而发达国家由于已经生产和排放了大量的ODS,它们才应当是破坏臭氧层的主要人。

1990年6月,由当时的国家环保局、外交部、原轻工部、原机械部、原内贸部、公安部等部门组成的中国代表团参加了在伦敦召开的第二次《议定书》缔约国会议。中国公正、合理的建议不仅得到了其他发展中国家的支持,北欧、西欧、日本等一些发达国家也先后表示理解,而联合国环境规划署执行主任托尔巴更是全力支持。

然而,中国正义的要求也遭到一些国家的非议。西方国家有报道说,中国不参加《议定书》,是为了无限制地发展ODS,照这样估算,到2000年,中国ODS的消费量将达到30万吨,而当时中国的消费量只有4万多吨。来自各方面的压力没有左右中国代表团的态度,反而在会议期间,特意举行了发布会,表明了中国愿意在公正合理的条款下加入《议定书》的决心,对不负的谣言进行澄清。

在中国和其他发展中国家的强烈呼吁下,在保护人类生命安全的大前提下,会议最终确定了“共同而有区别的和义务”这一原则(1992年,联合国环境与发展大会在此基础上确定了“共同而有区别的”的国际环境合作原则),通过了《伦敦修正案》。《修正案》建立了基金机制,确保技术转让在有利条件下进行;对不利于发展中国维持交通秩序。20分钟后道路得到疏通家的条款进行了修正。鉴于修正后的《议定书》公正、合理,中国代表团在会上明确表示,回国后建议中国加入。1991年6月,在内罗毕第三次缔约国会议上,中国正式加入了《蒙特利尔议定书》(伦敦修正案)。

变被动为主动

国家参与管理

1993年1月15日,我国首批保护臭氧层多边基金项目文件签字仪式在国家环保局举行。

联合国发展计划署总部品托先生及当时的国家环保局副局长叶汝求代表双方在大连、丹东两个项目文件上签字,从而开始了我国单个淘汰项目的正式实施。

当时的项目管理采用的是国际执行的方式。在选择了适合淘汰的项目企业以后,由多边基金国际执行机构(世界银行、联合国发展计划署、联合国工业发展组织)委派外国专家去企业撰写淘汰项目文件,经国家环保局确认后,再由国际机构组织外国专家执行此项目。而在此过程中,无论是中国的部门还是行业部门都没有任何的发言权,更没有管理权。

这种执行方式存在着极大的弊端,在整个淘汰项目管理过程中,中国没有权利参与到淘汰项目的执行进程之中,因而,这些企业的淘汰效果如何,中国并不能及时准确地掌握。而淘汰项目的成功与否,却影响着中国的履约进程。

随着执行项目的逐渐增多,这种弊端越来越明显,最终激化成为一个爆发点。

回忆这段往事,国家环保总局外经办主任刘亿历历在目。1994年10月,世界银行代表团来到北京,国家环保局召集了淘汰项目有关的行业代表共同讨论淘汰项目。在会议过程中,世行项目主管海伦女士认为目前执行的淘汰项目运行不利,而中国应对此负责。

面对世行代表团的指责,会议的主持人、时任国家环保局外经办副主任刘亿认为,中国在整个淘汰项目的执行过程中,完全被排除在管理工作之外,不具有任何管理的权利。因为没有涉入到任何管理工作,项目执行得好坏的不应当由中国承担。

刘主任坚定的态度引起了海伦女士的不满。在会议间歇时,海伦询问了刘主任的背景,在得知刘亿目前还不是PMO(多边基金项目管理办公室)的成员时,坚决提出不允许刘亿继续参加会议。

由于当时PMO的日常管理工作刚刚从国家环保局的污控司转到外经办,工作人员的调整还没有进行。在这种情况下,刘主任被“驱逐出会”。

在向王扬祖副局长汇报时,刘主任陈明了当前的工作状况:中国完全被排斥在项目管理之外,却要承担淘汰项目不利的,政治与管理监督脱节。为了使履约工作顺利进行,中国必须参与到项目管理过程之中,才能保障淘汰工作的顺利进行。中国的保护臭氧层项目要中国人自己管理,项第十届中国公民道德论坛举办;3月目的管理费用也要自己独立使用。中国完全被排斥在项目管理之外的局面必须有所改变。

王局长在听取了汇报之后,非常支持刘主任的意见,并马上做出指示,调整原PMO成员,任命外经办副主任刘亿为PMO副主任。第二天,刘主任又重新回到了会场之上。

在随后参加的多边基金执委会上,刘亿主任对淘汰项目完全采用国际机构管理和监督提出了异议。为了保障中国的履约活动,建议执委会对中国的淘汰项目采用国家执行的办法,即由我国的有关管理部门,包括环保总局、行业部门和国内执行机构共同参与淘汰项目的管理与监督,只有这样,中国才能承担起如期履约的。

考虑到履约效果和政治等因素,执委会最终同意中国淘汰ODS项目管理采用国家执行的方式,首开了发展中国家自行管理多边基金赠款项目的先河。同时,由于国家执行的管理费用仅为项目实施费用的3%,加上国际机构监督管理的7%,共计只有10%的项目管理费,相对于完全由国际执行机构管理的13%,中国采用的国家执行工作方式为多边基金节省了大笔管理费用。

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